Volkan Yılmaz : Türkiye’de Emekliliğin Özelleştirilmesi

Paylaş

Türkiye’de Emekliliğin Özelleştirilmesi ve Zorunlu Özel Bireysel Emeklilik Sistemine Geçiş: Katı Olan Her Şey Buharlaşıyor

 Türkiye yakın tarihte kamusal emeklilik sistemine ek olarak, zorunlu ve özel bireysel emeklilik sistemini hayata geçirmeye hazırlanıyor. Yüksek siyasetin karmaşasından olsa gerek henüz bu yaklaşan köklü dönüşüm olasılığı üzerine görünür bir kamusal tartışma yürütülmüyor. Halbuki bu kritik dönemeçte zorunlu özel bireysel emeklilik sisteminin kamusal emeklilik sisteminden farkları ve bu farkların olası toplumsal sonuçları üzerine düşünmeye ve tartışmaya ihtiyaç var.

Türkiye’de bireysel emeklilik sistemine geçiş

Başbakan Yardımcısı Mehmet Şimşek 45 yaş altındaki tüm çalışanların Bireysel Emeklilik Sistemi’ne (BES) katılımını zorunlu kılacak bir düzenleme yapılacağını duyurdu.[1] Taslağa göre BES’e dahil olmayan 45 yaşın altındaki tüm çalışanların BES’e 6 ay boyunca katılımı zorunlu hale getirilecek ve çalışanların maaşından aylık belirli bir oranda (yüzde 5 gibi) bir kesinti yapılacak.[2] Taslakta işverenlerden BES’e herhangi bir katkı öngörülmemiş.[3] Bu düzenleme yasalaşırsa halihazırda BES’e dahil olan yaklaşık 4,5 milyon kişiye ek olarak, 12 milyon kişi daha BES’e katılmak durumunda kalacak. Uğur Gürses’in aktardığına göre, zorunlu BES yasalaşırsa sisteme yılda 15 milyar TL’lik yeni para girişi olması bekleniyor.[4] Bu miktar 2013 yılında Sosyal Güvenlik Kurumu’nun tüm emekliler ve diğer hak sahiplerinin ilaç giderlerine harcadığı paraya denk.[5] Başka bir deyişle, ciddi miktarda bir tasarruftan söz ediliyor.

Türkiye’de BES yeni bir uygulama değil. Yeni olan BES’in zorunlu hale getirilmesi. Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu 2001 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilmişti. BES’in yasalaşması Bülent Ecevit başbakanlığındaki Demokratik Sol Parti (DSP), Milliyetçi Hareket Partisi (MHP) ve Anavatan Partisi (ANAP) koalisyonu döneminde gerçekleşmişti. Koalisyon hükümeti BES’e gönüllü katılımı artırmak için katılımcılara ödedikleri primi gelir vergisinden düşme olanağı da sağladı. Ecevit o dönemde BES’in yasalaşmasını koalisyon hükümetinin en önemli başarılarından biri olarak görüyor ve bu kadar olumlu değişikliğe imza atan bir hükümetin istese de istikrarın sürmesi için gidemeyeceğini söylüyordu.[6] Ecevit ile birlikte koalisyon hükümeti ve bileşeni partiler birkaç ay sonraki seçimlerde Meclis dışında kaldılar, fakat BES baki kaldı. İlk emeklilik planlarının onaylanması ve BES’in uygulamaya geçmesi ise Adalet ve Kalkınma Partisi’nin (AKP) iktidara gelmesinden sonra 2003 yılında gerçekleşti. O günden bugüne, BES gönüllü katılım esasına dayalı olarak uygulanıyor. 2013 yılının başından itibaren BES’e nakden ve bireysel olarak (işveren tarafından değil) ödenen katkı paylarının yüzde 25’i oranında devlet katkısı yürürlüğe girdi. Devlet katkısının azami o yıl belirlenen brüt asgari ücret tutarında katkı payı için yapılacağı belirtildi. BES’e katılanlar devlet katkısı olan miktara ancak emeklilik gerçekleştiğinde ya da vefat veya maluliyet durumlarında sahip olabiliyorlar.[7]

Gönüllü katılım esasına dayalı BES’in kamuoyuna pazarlanması BES’in “ikinci bir emeklilik geliri” ve kamusal emeklilik sisteminin “tamamlayıcısı” olduğu mesajı üzerine kuruluydu. Bu mesaj aslında kamusal emeklilik sisteminin emeklilerin maddi refahını garanti altına alamadığına, bu nedenle kişilerin yaşlılıklarında gelir güvencesine sahip olmak için bugünden özel emeklilik satın almasının rasyonel bir tercih olacağına işaret ediyordu.[8] Tabii bu mesaj toplumun BES’e dahil olabilecek düzeyde aylık gelire sahip olan kesimine yönelik bir mesajdı. Başka bir deyişle, BES kamusal emeklilik sistemini göreceli hale getiriyor ve kamusal emeklilik sistemin yetersizliği üzerinde bir sermaye birikim alanı inşa ediyordu. Devlet ise hedef kitlenin bu inşa ettiği alana katılması için belirli miktarda bir gelir vergisi kaybını ve belirli oranda bir katkı yapmayı da göze alıyordu.

Bugün koalisyon hükümetinin attığı bu temelin üzerinde yeni bir tartışma yükseliyor: BES’in tüm çalışanlar için zorunlu hale getirilmesi. Aslında zorunlu ve özel bireysel emeklilik fikri yeni bir fikir sayılmaz. 1990’larda zorunlu bireysel emeklilik fikrinin küresel savunuculuğuna Dünya Bankası soyunmuştu. Banka’nın 1994 yılında yayımladığı “Yaşlıları koruyan ve ekonomik gelişmeyi destekleyen politikalar” başlıklı raporda Banka, ülkelere özel bireysel emekliliği zorunlu hale getirmelerini önermişti.[9] Ülkemizde ise örneğin İstanbul Ticaret Odası (İTO) 2007 yılında “Sosyal Güvenlikte Yeni Yaklaşım: Bireysel Emeklilik” başlıklı bir rapor yayımlamıştı.[10] 1990’ların ortalarından bugüne dolaşımda olan bu fikir Türkiye’de neden bugün hayata geçiriliyor?

Kamusal emeklilikten bireysel özel emekliliğe geçişi özendiren faktörler

Türkiye’de ve benzer değişikliklerin arifesinde olan başka ülkelerde bu soruya genellikle nüfus dinamiklerindeki değişmeler, istihdamın yapısındaki dönüşüm ve/veya fonların yönetimine ilişkin sorunlar nedeniyle kamusal emeklilik sistemlerinde ciddi sürdürülebilirlik sorunları olduğu yönünde yanıtlar verilir. Bu yanıtların bir kısmı ampirik olarak da doğrudur. Fakat bu kısıtlar dahilinde kamusal emeklilik sistemlerinin güçlendirilmesi yerine zorunlu ve özel bireysel emekliliğin yaygınlaşmasının neden tercih edilmesi gerektiği üzerine pek fazla söz söylenmez. Bu tuhaf sessizlik emeklilik sisteminde özel sektörün payının arttırılmasının emeklilik tartışmasının ötesinde bir iktisadi akla hizmet etmesi olabilir.

Emeklilik sisteminin özelleştirilmesi sürecinin bir parçası olarak okunabilecek yeni BES düzenlemelerinin yurttaşlara yaşlılıklarında gelir güvencesi sağlamaktan çok, krediler ve mevduat arasındaki farkın kapatılması ve mega projelere kaynak oluşturma amacı güttüğü söylenebilir. Bu iddia bana ait değil. Berlin’deki Hertie School of Governance’tan Marek Naczyk ve Sciences Po Paris’ten Bruno Palier’in bir çalışmalarında 1980’li yılların ortasından bugüne Avrupa ülkelerinde özel emeklilik fonlarındaki hacim artışının temel nedeninin hükümetlerin yeni küresel ekonomik düzen içindeki ekonomik gelişme stratejileri olduğunu iddia ediyorlar. 1970’li yıllardan itibaren gerçekleşen sanayisizleşme ve sermaye piyasalarının liberalizasyonu ve uluslararasılaşması sonucunda, hükümetlerin özel emeklilik fonlarını güçlü bir yatırım kapasitesi oluşturmanın ve istihdam yaratmanın bir aracı olarak gördüklerini belirtiyorlar. Hükümetlerin uluslararası finans merkezi olmak için süregiden rekabet içinde kendi ülkelerine üstünlük sağlama amacıyla bu fonların genişlemesini aktif olarak desteklediklerini belirtiyorlar.[11]

Bu çerçeveden bakıldığında Karl Marx’ın “Katı olan her şey buharlaşıyor,” sözü akla geliyor. Kamusal emeklilik sistemleri kapitalist ekonominin insan emeğini metalaştırmasını sınırlamak üzere kurulan sistemlerden biriydi. Belirli bir yaşa kadar çalışan kişilerin artık emeklerini satmalarına gerek kalmadan insan onuruna yaraşır bir gelir sahibi olmaları gerektiği fikri üzerine kuruluydu. Kamusal emeklilik sistemlerinin bu nitelikleri o kadar güçlüydü ki üzerine kurulu oldukları toplumsal dayanışma fikri emeklilikte evrenselci bir genişlemeye yol açmış ve siyaseti de dönüştürmüştü. Bu sürecin sonucu olarak birçok ülkede emekli olmaya hak kazanacak kadar sisteme prim katkısı yap(a)mayan ve belirli bir yaşın üzerindeki yurttaşların da vergilerle finanse edilen Sosyal Emeklilik tipi uygulamalarla emeklilik maaşlarından düşük olmakla birlikte düzenli bir yaşlı aylığına hak kazandıklarına şahit olmuştuk. Dizginlenmemiş bir kapitalist ekonomi bir kişinin yalnızca belirli bir yaşa kadar çalıştığı için -o zamana kadar herhangi bir birikim yap(a)mamışsa- o yaştan itibaren çalışmasa da yaşamını idame ettirmek için yeterli bir gelire ulaşmasını garanti etmeyi hedeflemedi ve böyle toplumlarda yaşlılar arasında yoksulluk oranı karşılaştırmalı olarak yüksek seyretti.

Kamusal emeklilik sistemleri ile özel bireysel emeklilik sistemlerinin farkları

Kamusal emeklilik sistemleri ile özel bireysel emeklilik sistemleri arasında önemli farklar bulunuyor. Bu farklar arasında iki sistemin işleyiş biçimleri, siyasi sonuçları, üzerine kurulu oldukları değerler sistemi, toplumsal sonuçları ve finansal kriz dönemlerindeki işlevleri sayılabilir.

Kamusal emeklilik sistemlerinde emeklilik maaşının düzeyi -genellikle emekli olunan istihdam statüsüne orantılı olarak- sabittir. Bu açıdan kamusal emeklilik sistemlerine “belirlenmiş maaş esaslı emeklilik planları” adı verilir. Her ne kadar belirlenmiş maaş esaslı özel emeklilik planları da mevcutsa da, bizde gündemde olan zorunlu BES önerisi farklı bir yapı üzerine kurulacak. Önerilen BES’te ise prim düzeyleri sabit, maaş düzeyleri değişken. Bu planlara da “belirlenmiş katkı esaslı emeklilik planları” adı verilir. Başka bir deyişle, BES çalışanlara emeklilik maaşının düzeyine ilişkin herhangi bir garanti sunmuyor. Kamusal emeklilik sistemi çalışanlara belirsiz bir dünyada tutunacak sağlam bir dal uzatırken, BES çalışanların yaşlılıkları için yaptıkları birikimin olası kaybını, belirli düzeyde bir emeklilik maaşını garanti altına almadığı için, sistemin doğal bir parçası olarak tanımlıyor. Her ne kadar özel işletmelerin BES fonlarını kötü yönetmesi sonucu BES katılımcılarının hak ve menfaatleri tehlikeye düşerse Hazine Müsteşarlığı’nın işletmelere yaptırım uygulama hakkı bulunsa da bu, kayıp riskinin normalleşmesini ortadan kaldırmıyor.

Bu iki emeklilik sistemi arasındaki bir diğer radikal fark ise birinin doğası gereği emekliliği siyasallaştırması, diğerinin ise emekliliği bireyselleştirmesi ve finansallaştırmasıdır. Asgari tanımıyla demokratik siyasi sisteme sahip ülkelerde kamusal emeklilik sisteminde emeklilik maaşının düzeyi ya da emeklilik sisteminde gerçekleşecek herhangi bir değişiklik seçmenler ve seçilenler arasında; işçi sendikaları ve hükümet arasında; işçiler ve işçi sendikaları arasında farklı katmanlarda siyasi bir mesele olarak ele alınır. BES’te ise emeklilik maaşının düzeyi bireyin katkısının düzeyi ile kişisel risk tercihinin bir fonksiyonu olarak algılanır. Aslında bireyler BES’te yaşlılıkları için yaptıkları birikimlerin ipleri kamusal emeklilik sistemine göre daha çok kendilerinde gibi hissedebilirlerse de, aslında “belirlenmiş katkı esaslı emeklilik planları” onlara finans piyasalarının görünmez elinin takdirinden fazlasını vaat etmez.

İki emeklilik sistemi arasındaki bir diğer radikal fark, üzerine kurulu oldukları değerler sistemidir. Kamusal emeklilik sistemleri kuşaklararası dayanışmayı kurumsallaştıran sistemlerdir. En basit anlatımıyla kamusal emeklilik sistemlerinde belirli bir zamanda emeklilere sağlanan gelir güvencesi, çalışma çağındaki nüfusun ücretlerinden ve işverenlerin katkılarından oluşan fonla hayata geçirilir. Çalışma çağındaki nüfus kendi emeklilik dönemleri geldiğinde emeklilik sisteminin o dönem çalışma çağındaki kişilerden toplayacağı parayla kendilerine gelir güvencesi sağlayacağına güven duyar. Dolayısıyla en azından mantıken herhangi bir dönemde gençlerin istihdamı meselesi, aynı zamanda emeklilik yaşına gelmiş insanların da önem vermesi gereken bir meseledir. Kamusal emeklilik sisteminde yurttaşlar emeklilik sigorta fonuna ödedikleri paraların özel kişilere ya da kurumlara kâr amacıyla kullanılmayacağını bilirler. Bu çerçevede kamusal emeklilik sigortası bir toplumsal dayanışma modeli olarak işler. BES ise bireyselci bir değerler sistemi üzerine kuruludur. Her kişiyi kendi yaşlılığındaki gelir durumundan bugünden sorumlu hale getirir. Barındırdığı tek toplumsallık kırıntısının aynı fona yatırım yapmış kişilerin o fonun getirilerine ilişkin beklentilerindeki ortaklaşma olduğu söylenebilir. Bunlara ek olarak, asgari demokratik bir siyasi sistemin mevcut olduğu bir yerde siyasetçilerin seçilme kaygıları ya da meşruiyet kaygıları kamusal emeklilik sistemlerinde emeklileri korumak durumunda kalır. BES’te ise emeklilere gelir güvencesi sağlanmasının sorumluluğu birey ile küresel finans piyasalarının öznesiz görüntüsü arasında dağılır.

Kamusal emeklilik sistemi ile “belirlenmiş katkı esaslı” BES arasındaki bir diğer fark ise toplumsal sonuçlarıdır. Kamusal emeklilik sistemleri temelde ileri yaşa kadar çalışanların ileri yaşlarında emek piyasasına katılmaları gerekmeksizin insan onuruna yaraşır, düzenli bir aylık gelire erişimlerini sağlar. Bu açıdan hem ileri yaştaki insanları çalışma zorunluluğundan özgürleştirir, hem de onları gelir yoksulluğu riskine karşı korur. Amsterdam Üniversitesi’nden Johan De Deken de emekliliğin özelleştirilmesiyle yaşlılıktaki gelir yoksulluğu riskinin özel emeklilik sigortaları yoluyla finansallaştırıldığına ve risklerin toplumsal olmaktan çıkarılıp bireyselleştirildiğine işaret ediyor. De Deken bu özelleştirme sürecini, bireylerin yaşlılıklarında temel ihtiyaçlarına erişimlerini garanti altına almak için, finansal piyasalara bağımlılığının artmasına yol açtığı için bir yeniden metalaştırma süreci olarak tanımlıyor.[12] Buna ek olarak Adem Elveren ise BES’e geçişin halihazırda kamusal emeklilik sisteminde dezavantajlı konumda olan kadınların durumunu daha da kötüleştireceğini savunuyor.[13]

Son olarak, BES ve kamusal emeklilik sistemi arasındaki bir diğer radikal fark finansal krizlerde ortaya çıkıyor. Finansal krizler hem kamusal emeklilik sistemlerini hem de BES’leri olumsuz etkilerler. Fakat olası bir finansal krizin bu emeklilik sistemlerinin mensupları tarafından nasıl yaşanılacağı birbirlerinden bir hayli farklıdır. Bir finansal kriz durumunda genellikle kamusal emeklilik sistemlerinin mensupları emeklilik maaşlarını almaya devam ederler. Bu noktada Yunanistan’daki ekonomik krizde, emeklilik maaşlarında aniden kesintiye gidildiğini hatırlatmak isterim. Yunanistan örneği bizlere ülke ekonomisindeki ciddi sarsıntıların kamusal emeklilik sistemlerinde dahi maaşlarda kesintilere yol açabildiğini gösterdi. Fakat Yunanistan’ın bu durumunda dahi, kamusal emeklilik sistemlerinin finansal kriz sonrasında bozulan dengesi sistemsel bir sorun olarak algılandı ve halen ülkenin en önemli siyasi meselelerinden biri olarak tartışılıyor.[14] Bu sistemsel sorun kısa vadede çözülemeyecekse, farklı çözümler üretilebilir. Örneğin, devlet gelirlerinden açık kapatılabilir. Ya da emeklilik sisteminin emeklilik yaşı veya emekliliğe hak kazanmak için gereken toplam prim gün sayısı gibi parametreler değiştirilebilir. Bu tür değişikliklerin tümü yine kamusal ve siyasi niteliği olan tartışmalara dönüşürler. Halbuki bir finansal kriz döneminde “belirlenmiş katkı esaslı” BES bütün riski herhangi bir kamusal tartışma filtresine gerek olmaksızın doğrudan mensuplarının omuzlarına bırakır. Örneğin Avrupa Komisyonu finansal kriz sonrasında emeklilik sistemlerine ilişkin yaptığı değerlendirmede “belirlenmiş katkı modeline” dayalı BES’lerin hakim olduğu ülkelerde toplumun finansal krizin olumsuz sonuçlarına diğerlerine oranla daha korumasız olduğunu belirtmişti.[15]

Sonuç yerine

Türkiye’de 2014 yılında 65 ve üzeri yaştaki kişilerin oranı yüzde 8’di. Yine aynı yıl Türkiye’de genel nüfusun yoksulluk oranı yüzde 22,4 iken, yaşlı nüfusta yoksulluk oranı yüzde 17,9 düzeyindeydi.[16] 2012 yılı için Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı tarafından yayımlanan bir raporda yapılan karşılaştırmaya göre, Türkiye yaşlı yoksulluğunda (göreli yoksulluktan söz ediyorum), örneğin Amerika Birleşik Devletleri’nden, Avustralya’dan, Güney Kore’den ve İsviçre’den daha iyi durumda.[17] Türkiye’nin bu kendinden bir hayli zengin dört ülkeden daha düşük oranda yaşlı yoksulluğu oranına sahip olmasının nedeni ise Türkiye’de aile ilişkilerinin daha sıcak olması değil, Türkiye’de -bütün sorunlarıyla birlikte- iyi kötü işleyen bir kamusal emeklilik sisteminin olması. Ülkemizde yaşlıların yaklaşık dörtte üçünün en önemli gelir kaynağını emekli maaşlarının oluşturduğu düşünüldüğünde[18] bu ilişki daha da açık hale geliyor.

Kamusal emeklilik sisteminde aksayan yanlar olduğu muhakkak. Örneğin kamunun fonları iyi yönetemediğine yönelik eleştiriler az değil. Hürriyet’te Uğur Gürses İşsizlik Sigortası Fonu’nun enflasyonun 1 puan altında kalan getiri elde edebildiğini belirtiyor.[19] Fakat bu aksaklıkların, yazıda da tartışıldığı üzere, neden zorunlu BES’e geçiş yapılması gerektiğini açıklamaya yetmediği de görülmeli. Çünkü bu aksaklıkların kamusal emeklilik sisteminin yapısından değil, çalışma ilişkilerinde işçi aleyhine dönüşümlerden kaynaklandığını[20] ve devletin bu meseleye bir çözüm bulana dek emeklilik fonundaki açığı vergilerle fonlamakla yükümlü olduğunu düşünmek de pek tabii mümkün. Karşılaştırmalı emeklilik sistemleri yazını zorunlu özel bireysel emeklilik sistemlerinin ileri yaştaki nüfusa gelir güvencesi sağlamakta kamusal sistemlerden daha üstün performans gösterdiğine ilişkin net bir mesaj vermiyorlar.

Bu geçişin aynı zamanda demokratik niteliğini de tartışmaya açmak gerekir. Emeklilik sistemi reformu gibi konular ülkemizde teknik bilgi gerektiren konular gibi algılandığından genellikle bu teknik bilgiye sahip kişilerin ve sektördeki çıkar örgütlerinin baskın olduğu bir ortamda tartışılırlar. Halbuki emeklilik sistemi reformu toplumun bir arada nasıl ve ne şekilde yaşayacağına ilişkin temel bir meseledir. Dolayısıyla bu kadar temel bir kurumsal değişikliği örneğin sendikaların ve gençlerin fikrini almadan gerçekleştirmemek gerekir. Çünkü bugünün çalışanları, yani önerilen BES düzenlemesinde sözü edilen 45 yaş altı nüfus, geçiş döneminde bir hayli dezavantajlı bir konuma itilmiş olacaklar. Myles ve Pierson’ın Batı Avrupa ülkelerinde emekliliğin özelleştirilmesi tartışmalarında kullandıkları ifadeyle, bu toplumsal kesim bir yandan bir önceki kuşağın emekliliğini ödemeye devam ederken, diğer yandan kendi emeklilikleri için bireysel emeklilik almak durumunda kalacaklar.[21] 45 yaş altı çalışanlar böylesi bir dönemeçteyken ve Meclis’in yaş ortalaması 50’nin üzerindeyken, emeklilik reformu tartışmalarında onların sesi kim olacak?

birikim

Paylaş

Yorum yapın

Please enter your comment!
Please enter your name here